使用維修資金改造后的武漢市世茂錦繡長(cháng)江二期項目
文/吳正坤
我國維修資金管理制度誕生發(fā)展二十多年以來(lái)，維修資金由政府代管的模式發(fā)揮了重要作用。在政府代管下，資金池迅速歸集建立，資金總量逐年遞增，資金安全得到充分保障，大量房屋得到快速維修，維護了廣大業(yè)主的利益。
但是，隨著(zhù)我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，業(yè)主權利意識不斷增強，我們有必要重新審視并重塑現有的維修資金管理模式。
從“政府包干”到“業(yè)主自治”——自管模式是未來(lái)維修資金發(fā)展的必然方向
首先，從民法典規定來(lái)看，維修資金脫胎于業(yè)主的建筑物區分所有權，是業(yè)主共同管理權與共有部分所有權的自然延伸。民法典將維修資金的籌集與使用納入業(yè)主重大共同事項的決策之中，意味著(zhù)立法者在制定制度之初就已經(jīng)將業(yè)主自我管理作為維修資金制度的最根本核心要素，政府代管模式只是在特定歷史條件下實(shí)現此種管理模式的必要補充，而非最終發(fā)展方向。
其次，私權自治是民法典的重要立法精神。根據民法典，每一個(gè)民事法律主體都是能夠認識自己私權利的理性人，理性人最了解自己的權利，也具有最大的動(dòng)力通過(guò)自由意志實(shí)現自己乃至整個(gè)團體的利益最大化。業(yè)主是自身利益的最佳判斷者，法律和政府均不能越俎代庖代替業(yè)主對業(yè)主的權利進(jìn)行選擇。
再次，維修資金系業(yè)主的“私權利”，其運行邏輯與責任分擔與代表“公權力”的政府機構完全不同。在“私權領(lǐng)域”，“法無(wú)禁止即自由”是其法律關(guān)系運行的基礎，而在“公權領(lǐng)域”，“法無(wú)授權即禁止”是公權力運行的底線(xiàn)。政府代管模式下，管理機構以“公權力”主體身份進(jìn)入“私權領(lǐng)域”，以“公權力”的運行邏輯代替業(yè)主的自由意志，勢必會(huì )導致在事務(wù)處理上的價(jià)值取向偏離業(yè)主的實(shí)際需求，更會(huì )導致責任承擔上的民事責任與行政責任的混同。
最后，從政府部門(mén)改革來(lái)看，隨著(zhù)改革開(kāi)放進(jìn)程的推進(jìn)，政府簡(jiǎn)政放權工作的開(kāi)展，政府部門(mén)將發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì )的主體作用。在維修資金的管理上，政府的角色是“監督者”，是“裁判員”，是“掌舵者”，主要的職責是在制定政策、引導、推動(dòng)、監督上，這就需要業(yè)主們承擔起管理者的角色，對維修資金實(shí)行自主管理。
從“保姆”到“老師”——政府管理角色的重新定位
當前，政府代管維修資金的一大歷史原因在于：
各地業(yè)主大會(huì )、業(yè)主委員會(huì )成立率不高，業(yè)主自我管理機構缺失;中國獨特的文化傳統導致“自我決策”機制在陌生人社會(huì )中無(wú)法有效運行，業(yè)主缺乏參與公共事務(wù)管理的動(dòng)力;即使在成立了業(yè)主大會(huì )及業(yè)主委員會(huì )的小區之中，鑒于業(yè)主委員會(huì )成員來(lái)自各行各業(yè)，受制于專(zhuān)業(yè)技術(shù)方面的原因，缺少管理小區的必要技能與素質(zhì)等等。
上述問(wèn)題在現實(shí)中真實(shí)存在，因此，不少政府機構基于促進(jìn)基層治理和諧發(fā)展的良好初心愿望，對維修資金管理以一種“全能保姆”的身份介入其中，以期通過(guò)政府全方位管理的效能，幫助業(yè)主解決最基礎最根本的維修需求。
但是，從歷史發(fā)展的眼光來(lái)看，政府“保姆”的身份角色可能會(huì )帶來(lái)更多的問(wèn)題：在全能政府的氛圍下，本沒(méi)有自我管理內在動(dòng)力的業(yè)主，會(huì )因為政府兜底而更加喪失參與公共事務(wù)的動(dòng)力;本不具備管理技能的業(yè)主委員會(huì )，會(huì )因為政府全程參與而放棄提升管理技能的機會(huì )。于是，“保姆”的事務(wù)與壓力越來(lái)越多，責任越來(lái)越大，而業(yè)主自我管理的發(fā)展進(jìn)程又會(huì )因為保姆能力范圍的不斷增加而停止發(fā)展。
因此，在維修資金管理中，政府管理角色必須從“保姆”變化為“老師”，授人以魚(yú)不如授人以漁，不斷激發(fā)業(yè)主自我管理意識，鼓勵公共事務(wù)參與程度，提高公共事務(wù)管理能力，明確管理責任，才能使得維修資金“自管模式”逐步發(fā)展，避免政府自身陷入“塔西佗陷阱”。
從“監管者”到“守夜人”——政府管理邊界的重構
國務(wù)院《2016 年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權放管結合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》中強調，“緊緊扭住轉變政府職能這個(gè)牛鼻子，以更有力舉措推進(jìn)簡(jiǎn)政放權、放管結合、優(yōu)化服務(wù)改革，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，反映了當前我國建設有限政府的理念和決心。有限政府具體到維修資金管理上，就是政府對于專(zhuān)項維修資金的監管目的應當是監督、保護業(yè)主合法的自治權利，給予業(yè)主自治組織必要的扶持、促進(jìn)業(yè)主自管的主體意識不斷提升，維護住宅小區良好的治理秩序、促進(jìn)住宅財產(chǎn)的保值增值。
因此，政府對專(zhuān)項維修資金業(yè)主自管行為的介入應當保持必要的限度，如果政府以監管的名義過(guò)度介入，則違背了民法典的立法本意。
在監管邊界上，政府監管既是一種“有限干預”——容許業(yè)主自主管理資金過(guò)程中形成各種有效模式，又是一種“有效干預”——干預的目的是形成有效率的業(yè)主自主治理，克服業(yè)主組織等資金治理主體在資金運營(yíng)過(guò)程中的權威性不足和效率低下等弊病。具體而言，對于維修資金管理，政府只需要劃出底線(xiàn)，在底線(xiàn)范圍內的事務(wù)，交由業(yè)主自我決策，對于超出底線(xiàn)外的違法違規行為，則應當對違法者苛之以責任，對受害者施之以救濟。
在有限政府的邊界下，業(yè)主大會(huì )議事規則與業(yè)主自治公約則顯得尤為重要：議事規則是業(yè)主自治的程序性保證，自治公約則是對全體業(yè)主具有普遍約束力的規范。立法及行政不應當對其作出過(guò)多限制，只要保證作為程序規范的議事規則具備最低限度的程序性正義，確保作為權利義務(wù)約束規范的自治公約不侵犯法律規定的業(yè)主基本權利即可。
人民的智慧是無(wú)窮的，業(yè)主既是小區生活的參與者，也是小區生活的管理人，因此也只有業(yè)主才能選擇最符合自己需要的管理模式。
從“單兵作戰”到“市場(chǎng)化分工”——“社會(huì )管理模式”是維修資金管理的必要補充
維修資金管理涉及物業(yè)服務(wù)、金融、造價(jià)、監理、工程、消防、安防等多個(gè)復雜領(lǐng)域。在“政府代管”模式下，管理職責集中于住建房管系統，由于機構設置、人員配備等原因，由住建房管系統“單兵作戰”顯然無(wú)法有效匹配各個(gè)專(zhuān)業(yè)行業(yè)的管理需求。同樣，“業(yè)主自管”下，受制于業(yè)主自身專(zhuān)業(yè)素質(zhì)水平，許多專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域缺乏專(zhuān)業(yè)知識，容易遭受信息不對稱(chēng)帶來(lái)的權益受損。
如果說(shuō)“政府代管”與“業(yè)主自管”是維修資金管理模式的兩個(gè)端點(diǎn)，那么“社會(huì )管理模式”便是這兩個(gè)端點(diǎn)之中的潤滑劑。隨著(zhù)我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，市場(chǎng)上已經(jīng)出現了多行業(yè)、多領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)中介機構。政府完全可以制定必要的小區自治扶持計劃、培育第三方社會(huì )機構市場(chǎng)，由這些第三方社會(huì )機構共同參與、輔助業(yè)主對維修資金進(jìn)行科學(xué)化管理。
近幾年來(lái)，各地陸續建立的“維修資金第三方監督服務(wù)”制度，便是社會(huì )機構參與維修資金管理的縮影，其工作效能也足以證明在專(zhuān)業(yè)機構的輔助下，業(yè)主的基本權益沒(méi)有受到侵害，反而獲得重要提升。
事實(shí)上，社會(huì )第三方機構對于維修資金管理的輔助作用并不局限于工程造價(jià)領(lǐng)域。在業(yè)主管理機關(guān)建設上，日本《建筑物區分所有權法》第25條允許專(zhuān)業(yè)的管理公司作為業(yè)主選聘的管理執行機關(guān)，以取代業(yè)主委員會(huì );《瑞士民法典》第 712 條規定，若管理人不能通過(guò)區分所有權人會(huì )議選任產(chǎn)生，則各區分所有權人可請求法院指派符合條件的第三方機構作為管理人。
值得欣慰的是，住房和城鄉建設部曾多次表示研究制定保險機構參與維修資金管理的相關(guān)制度，以成都為代表的城市已經(jīng)與金融保險公司展開(kāi)合作，制定了頗具特色的電梯維修保險制度。由此可見(jiàn)，在未來(lái)發(fā)展中，“社會(huì )管理模式”可以作為維修資金從“政府代管”向“業(yè)主自管”的有效過(guò)渡。
筆者作為維修資金基層管理者，欣喜地看到民法典對于維修資金管理的支撐與促進(jìn)作用，同時(shí)也希望不斷優(yōu)化重塑現行維修資金管理模式，確保維修資金更加高效規范地服務(wù)于人民群眾。（原載于《中國物業(yè)管理》雜志2023年第8期）
作者系全國住宅專(zhuān)項維修資金監管專(zhuān)家庫專(zhuān)家